英格兰银行独立20年

这是美联储费希尔（Stanley Fischer）在英格兰银行货币政策独立20周年会议上的一篇演讲，主要讨论了三部分内容：货币政策的多个方面（中央银行独立、政策透明度和政策工具），比较美联储和英格兰银行在最后贷款人角色方面的差异，以及有关中央银行金融稳定职能的讨论。

货币政策

目标独立与工具独立

目标独立是指设置货币政策最终目标的自由，工具独立是指自由选择货币政策工具以达到政策目标。1997年5月，英格兰银行获得工具独立，这是美联储一直都拥有的。在新的规定下，由英格兰银行的货币政策委员会（MPC）而不是财政部设定政策利率。货币政策委员会在价格稳定方面被给予一个明确数值的通胀目标，在实际经济活动方面被给予隐性的潜在指标，因此，英格兰银行从1997年获得工具独立但不是目标独立。而美联储含糊的法定目标赋予其相当程度的目标独立。当前FOMC（美联储的公共市场操作委员会）和MPC都具有2%的通胀目标，但这两者在法律意义上不一样。英国的通胀目标由财政大臣设置，而美国由FOMC公布长期目标及货币政策策略（从2012年开始，每年发布）。在实践上两家央行的政策目标差异很小，但决定方式有微妙的差别，到目前为止，这种差异尚未造成货币政策方式上的分歧。
20世纪90年代以来，这种工具独立同时目标不独立的方式仍然很好地维持。简单而言，这种方式有以下特点：一是工具独立要求中央银行为达到法定目标，通过技术判断做出最适当的工具设计，通常基于央行的分析并由货币政策委员会讨论决定。二是货币政策决策旨在影响经济体范围的利率和总体经济行为。财政政策则不同，通常采用税收、政府购买和转移支付以达到分布的或特定区域的目标，因而通常直接与立法相关。三是当法定目标包括价格稳定时，中央银行工具独立意味着货币政策不应当根据收益或者财政当局的财政需求制定。历史上，这是中央银行独立的最重要部分。 四是排除货币当局一种可能的行为，即寻求短期经济繁荣同时永久推高通胀。五是寻求避免不受欢迎的低通胀，通过执行通胀目标，政策委员会在需要时采取措施避免通胀持续低于目标。

透明度、责任与沟通

工具独立的重要银行应当遵从对作出重大决策的公众负责的原则。责任包括向公众和立法者解释和证明其政策，即政策透明度与沟通。透明度，公众责任和政策沟通构成中央银行独立的条件，同时也有助于达到宏观经济目标。这些观点被FOMC的长期目标和货币政策策略公告采用，其中指出，清晰的政策决策增加了货币政策的有效性，同时加强了透明度和责任制。英格兰银行在过去的25年以来一直是责任制和透明度的创新者。
英格兰银行早在20世纪90年代就开始采取进一步措施提供透明度和加强沟通。1993年，英格兰银行创设了通胀报告。一开始通胀报告只是为提高英国货币政策应对机制透明度，主要关注货币政策工具和经济指标之间的关系。英格兰银行工具独立之后，通胀报告包括了MPC的通胀预测。更进一步的，与其他央行公告不同，通胀报告为公众提供了关于经济和经济预测（如脱欧）的分析。这些内容反映了其关注点的转变，从前通胀目标制时期的市场转移到关于金融及其他发展的宏观经济预测。
英格兰银行在1997年以后扩大了政策沟通范围，发布类似与FOMC的发布内容，公开MPC会议声明和会议纪要。工具独立以后维持了前通胀目标制创设的通胀报告发布会，讨论MPC的预测及经济体的状况。这是2011年开始的美联储主席新闻发布会的先驱，其中美联储主席介绍最近的货币政策决议以及FOMC的经济预测摘要（SEP）。

新的货币政策工具

除了短期利率决议之外，近年来MPC和FOMC采用两种货币政策工具——前瞻性指引和资产购买。货币当局曾非常不愿意未来的利率路径。但到了1997年，清晰的反应机制和拥有长期利率的优势共同构成未来政策的预期。因而FOMC在00年代中期开始，会议声明中采用针对短期利率的前瞻性指引。相反地，在相当长一段时间内MPC更倾向于让市场从有关反应机制的扩大交流中推测远期利率。
从2008年开始，由于政策利率接近零下限，常规的前瞻性指引得到新的功能。通过前瞻性指引，就政策利率将可能在多长时间内保持低水平的问题进行沟通，从而对短期政策利率政策进行额外处理。短期利率将在较长时间内保持低水平的信息能够对长期利率形成下行压力。从2008年联邦基金利率目标利率接近零下限开始，FOMC在其后会声明中使用前瞻性指引。此外，SEP显示了各FOMC委员关于政策利率的预期，尽管不能识别利率点阵图中的具体个人。MPC则从2013年开始在其会后声明中使用前瞻性指引。当前英国政策利率仍处于下限区间，因此MPC的前瞻性指引是否会在政策收缩时继续实行仍是未知。但FOMC在2015年12月以来的政策收缩区间仍继续提供前瞻性指引。
资产购买并不如前瞻性指引那么新，在二战早期，英国和美国当局都曾零星地尝试通过交易长期国债影响长期利率。但到了1997年，针对长期债券市场的货币政策操作已经被废弃。而金融危机改变了这种情况，两家央行都通过大规模购买长期债券，扩张资产负债表，以压低长期利率并影响资产价格和借贷成名，从而刺激居民和企业支出。资产购买遏制了英国和美国的经济衰退并支撑了两国随后的复苏。这段经历也导致了一个问题，资产负债表是否在利率正常化之后继续做为常规的货币政策工具。FOMC已经表明其偏好，除非出现对经济巨大的负面冲击，调整联邦基金利率仍将是货币政策调整的主要手段。

有关最后贷款人的观点转变

金融危机和经济衰退确认了中央银行除了货币政策之外，其他影响金融系统工具的价值。其中之一是贴现窗口或是最后贷款人机制。直到00年代中期，英格兰银行和美联储关于最后贷款人的观点仍反应了白芝浩原则，以及长期未发生严重的金融危机。贴现利率在固定在关键政策利率以上一定数量，贴现窗口未被用于宏观经济稳定，存款类机构是贴现窗口的使用者，通常是短期的。
最后贷款人制度要求，中央银行采取行动，以确保金融机构具有资金对完全健康但由于恐慌导致筹集资金困难的企业进行贷款。2007年开始的金融危机中，基于这一点采取了大量措施。为推动美国信贷市场，美联储对其借贷安排做出了大量改变，贴现利率相对于政策利率的价差降低了，贷款对象扩展到非存款类金融机构，并创设便利工具允许更长的到期期限，接受比一般情况下更为广泛范围的抵押品。
经过金融危机的实践，英格兰银行永久性的扩大了最后贷款人机制范围，除了商业银行，也包括了其他系统性重要金融机构。美国的贴现率已经在几年前回到与政策利率的相对水平，特别借贷便利已经长时间不使用。金融危机期间的紧急借贷便利如果需要仍是可行的，但需要财政部的批准。
贴现窗口贷款将使公共资金承担风险，尽管美联储在金融危机期间的借贷实际上没有出现任何损失。与总量型的货币政策工具相比，最后贷款人机制更加针对个体、更具有分配性，因为采用了中央银行直接贷款而不是通过货币政策影响私人部门的整体借贷成本。因此，最后贷款人机制必须比利率政策更加基于规则，并且需要具有严格标准的抵押品安排和其他保障措施以防止损失。

中央银行的金融稳定职责

中央银行的金融稳定职责在过去的20年间经历了相当程度的制度变化。直到1997年，英格兰银行仍拥有广泛的监管权限。在20世纪末的重组中，英格兰银行由一位副行长负责金融稳定，但大部分的监管权转移到另外一个机构——金融服务局（FSA）。10年之后，金融危机显示，金融失衡能够最终危害宏观经济稳定并强调加强中央银行对金融体系的监管。后危机时代，FSA变成两个分别的监管局，其中2012年成立的审慎监管局是英格兰银行的一部分。实际上监管权大部分回到英格兰银行。英格兰银行最初乐于放弃许多金融监管权力，但后来更乐见其恢复。美国的监管权同样根据危机进行了重组。美联储一直拥有监管权，危机后监管权得到加强，并在金融稳定方面投入更多资源。在两个国家，并不是所有的金融稳定职责都有重要银行承担，在这方面中央银行的独立性不如货币政策，中央银行为金融稳定方面的工具仍在完善。如美国的宏观审慎工具箱仍是不够强大，未经考验的。
美联储和英格兰银行均从其发展和改善安排以满足金融稳定职责需要的经历中受益。值得一提的一项重要改进是英格兰银行的两个政策委员会：MPC和FPC（金融政策委员会）。同时拥有两个委员会可能有几个原因：一是并非所有中央银行职责都典型地取决于货币政策委员会，不止英格兰银行，美联储也是如此，美联储的金融监管政策取决于理事会而不是FOMC。二是总量型的货币政策工具应对金融失衡往往较为迟钝，采用这类工具可能会导致金融稳定和短期经济稳定之间的矛盾。宏观审慎工具可能更直接、更适合促进金融稳定。三是金融政策调整频率可能比货币政策更低。可能出于这种原因，FPC会议每季度一次，而MPC会议每年8次。低频率的会议也说明监管结构需要相对稳定，金融政策工具不像货币政策工具那么连续依赖数据。英国维护金融稳定的制度框架远不止于此，但是，维护金融稳定的制度框架不存在唯一的设计，取决于一个国家金融系统的规模和以及政治金融历史。